釋放新就業形態的巨大潛力
??時間:2020-09-09


加快釋放新就業形態的巨大潛力,近期看需要加大對中小微經營者的政策扶持力度;中長期看,需要加快建立和完善適應平臺經濟靈活就業的政策體系和社會保障體系;深化“放管服”改革,持續推進有助于平臺經濟發展的制度創新。


就業是最大的民生。今年的政府工作報告未提具體的經濟增速目標,但在就業方面提出了“城鎮新增就業900萬人以上,城鎮調查失業率6%左右,城鎮登記失業率5%左右”等一系列實實在在的經濟社會發展參考指標?!熬蜆I”一詞被提及39次,從去年的“就業優先”到今年的“就業優先政策要全面強化”,政府工作報告中的表述變化,反映了當前新的宏觀經濟形勢下就業工作思路的變化。


就業被放到扎實推進“六穩”和“六?!敝?,凸顯出這將是今年政府工作的重中之重。筆者認為,穩就業不光要穩住存量,也要拓展增量,要善于從新業態、新模式中挖掘就業潛力。隨著全球新一輪科技革命和產業變革的不斷推進,平臺經濟成為大勢所趨,并不斷為全球經濟復蘇和社會進步注入新的活力。在新形勢下,需要順勢而為,多措并舉,持續釋放新就業形態的巨大潛能。


關于新就業形態


隨著現代信息技術的日益普及和創新應用,“新就業形態”引發越來越多的關注,在穩定和增加就業方面也被寄予厚望。但總的來看,目前并沒有一個被廣泛認可的關于“新就業形態”的確切定義。


就業反映的是一個具備勞動能力的人達到法定勞動年齡后,在市場所處的一種被雇傭的狀態。傳統上,就業是指由企業作為雇傭者,與勞動者個人建立勞動契約關系的一種雇傭狀態。20世紀70年代國際勞工組織提出了“非正規就業部門”的概念,大致包括微型企業、家庭企業和獨立服務者三類。與正規就業部門相比,這些部門的就業往往具有不穩定性、接受到的系統培訓和教育的機會少、享受到的公共服務和社會保障較少,而且大多數情況下并沒有進入到官方的就業統計體系。


但在國內,“非正規就業”這一概念并沒有被廣泛采用,而是用“靈活就業”一詞取代??赡茉诖蠖鄶等说睦斫庵?,“非正規就業”并不能充分體現就業的靈活性,甚至還隱含著一定的歧視性?!办`活就業”一詞更中性,也能更直接地反映這種新型就業的特點。


21世紀以來,“靈活就業”一詞常常出現在我國政府的官方文件中。我國2001年“十五計劃”的人口、就業與社會保障重點專項規劃中首次提出“靈活就業”概念,規劃指出:“要實行靈活的就業形式,引導勞動者轉變就業觀念, 重點采取非全日制、 臨時性、 階段性和彈性工作時間等多種靈活的就業方式?!?/P>


2019年底國務院印發的《關于進一步做好穩就業工作的意見》中指出,“支持勞動者通過臨時性、非全日制、季節性、彈性工作等靈活多樣形式實現就業”,明確表示支持社會新就業形態和勞動者靈活就業。今年3月,面對疫情的巨大沖擊,國務院辦公廳發文“支持多渠道靈活就業,支持勞動者依托平臺就業,取消靈活就業人員參加企業職工基本養老保險的省內城鄉戶籍限制”。


從實踐層面看,靈活就業越來越成為我國勞動力市場中的一種重要的就業形式,反映了勞動者在日益復雜的市場環境中為謀求生存而選擇的就業形式。其中既有主動的靈活就業,如追求工作時間自由、利用業余時間兼職等;也有被動的靈活就業,即工作穩定性差、收入低且缺乏必要的勞動保護和社會保障等。


隨著“互聯網+”的全面推進,靈活就業呈現出更多的新特征,“新就業形態”被越來越多地使用。黨的十八屆五中全會公報指出,“實施更加積極的就業政策,完善創業扶持政策,加大對靈活就業、新就業形態的支持力度?!?/P>


新就業形態”這一概念,從更廣的范圍、更深層次上概括了由新一輪信息技術革命所引發的就業模式、就業關系等多個方面的變化。


網絡平臺成為不可或缺的重要支撐。新一輪信息革命驅動下,平臺型企業快速崛起。各種類型的平臺不再僅僅是傳統意義上的企業,還通過大數據等技術手段使服務供給方和需求方可以低成本地高效對接,從而也形成了一種新型的就業市場。


平臺用工與傳統工業經濟時代的靈活用工的一個重要區別就是,很多用工單位并不直接或獨占勞動力資源,而是借助于平臺進行,形成“用工單位+平臺+個人”的新型用工模式。這種模式下,對于靈活就業者的組織管理、薪酬發放等均與傳統組織存在顯著差異。如企業采用眾包模式,將創意設計、網絡營銷、文案策劃等工作分解為碎片化的工作任務,通過網絡平臺面向社會發包,由平臺為其匹配合適的勞動者。在這樣模式下,勞動者通過平臺完成來自企業的勞動任務并獲取報酬。


組織形態更加松散。工業經濟時代的就業,雇傭者與被雇傭者建立勞動關系,后者成為前者正式的雇員并被納入其組織體系,遵守嚴格的組織規章制度,形成較為緊密的關系。新就業形態下,借助于跨時空的網絡平臺,一個人可以同時服務于多個雇主,在勞動時間、勞動強度、所受到的約束程度等方面,勞動者或者說被雇傭者有了更多的選擇權,組織的形態以及勞動者個人與組織的關系也就更加松散。越來越多得人不再依賴科層制度,而組成非正式網絡。正如奈斯比特在《大趨勢》一書中所言,人們將從“一個個人選擇范圍有限的非此即彼的社會邁入一個多種選擇的社會”。


勞動關系和勞務關系更加模糊。隨著基于網絡平臺的新就業形態大量出現,用人單位與勞動者個人之間關系發生了顯著變化,各種各樣的“網簽加盟”“眾包”等新型用工關系打破了傳統上建立在勞動合同基礎上的固定勞動關系。


從實踐層面看,多數平臺將自身定位為提供居間服務或信息服務,撮合服務提供者與使用者之間的交易,并收取一定的傭金作為服務報酬,也有的平臺在提供信息服務的基礎上對勞動者進行必要的技能培訓。但一旦涉及平臺與通過平臺提供服務的勞動者之間的法律關系時,絕大多數平臺企業都認為通過平臺接單的這些靈活就業人員并不是企業的正式雇員,因而并不存在勞動關系。此外,許多有正式工作的人群利用空閑時間兼職,工作和職業的邊界也越來越模糊。

全面認識新就業形態的影響


傳統經濟學理論認為,勞動力需求的水平,在動態意義上主要決定于經濟增長。經濟增長速度快,對勞動力的需求量相對較大,就業崗位增加,就業水平高,失業率低;經濟增長速度慢,對勞動力的需求量相對較少,會直接制約就業崗位的增加,就業水平低,失業率高。


持這一觀點的代表人物是美國著名經濟學家阿瑟·奧肯,他于1962年提出了著名的“奧肯定律”。該定律論證了失業率與國民生產總值增長率二者呈反方向變化的關系,即高增長率使失業率降低,低增長率則會提高失業率。他還認為,失業率與國民生產總值缺口之間的比率是1:2,即失業率每增加1%,則實際國民生產總值會減少2%左右。奧肯定律在國內外得到普遍的認同。


從過去十多年的實踐發展看,2008年全球金融危機爆發以來,我國經濟發展階段發生了顯著變化,從過去的大約每年10%的高速增長到每年7%左右的中高速增長。但在這個過程中,我國大多數年份的新增就業數量依然有所上升。2013-2018年我國城市新增就業崗位連續6年都在1300萬以上。2012年我國GDP增速跌破8%之后,增速就開始一路下滑,但失業率總體比較穩定,常年保持在5%左右。


這一階段正好是新一輪技術革命快速滲透到經濟社會發展的各個領域和行業,數字經濟新業態加速發展的階段。一方面,經濟增長明顯放緩,傳統經濟業態容納的就業量趨于減少;另一方面,技術創新持續重構生產、分配、交換、消費等經濟活動各環節,推動生產要素的重新配置,新業態新模式的作用更加突出,新就業形態在穩定和增加就業方面功不可沒。


2008-2019年我國經濟發展與就業情況

資料來源:國家統計局

 

技術創新應用催生的新業態,在推動經濟增長的同時,直接創造新的崗位需求。國家信息中心分享經濟研究中心發布的報告表明,2019年我國分享經濟領域的平臺員工數達到了623萬人,共享經濟還創造了7800萬個靈活就業崗位,同比增長4%,大幅提升了我國經濟運行的就業承載力。


智聯招聘發布的報告顯示,2020年春節復工后一個月內,企業整體招聘職位數與招聘人數分別同比下降31.43%和28.12%,但直播行業人才需求量卻逆勢猛增;直播相關崗位的招聘職位數在一個月內同比上漲83.95%,招聘人數增幅達132.55%。


新業態還帶來就業市場結構的變化。越來越多得人可以依照自己的興趣、技能、時間及擁有的各種資源,以自雇型勞動者身份靈活就業?!盀樽约汗ぷ鳌币馕吨灾\職業、短期合同工作、非全日制工作等靈活就業在就業形態中占比越來越高。


受疫情影響,線下餐飲、酒店等服務業企業大量員工待崗,而電商、物流等企業則出現短期內業務暴漲、人手嚴重不足等情形,基于平臺的“共享員工”模式使得勞動力資源得以有效流動,靈活用工模式在緩解就業市場結構性矛盾、增加收入等方面的重要作用更加凸顯。智聯招聘發布的報告顯示,2020年春節復工后一個月內,直播相關兼職崗位數同比增長166.09%,是全職崗位增速的2倍多。從發展趨勢上看,未來的就業市場將呈現出包含傳統雇傭就業、基于網絡的靈活就業、服務外包和眾包等多元化并存的格局。


新就業形態具有更強的包容性。技術進步加上靈活的就業模式,大大降低了就業門檻。平臺上豐富的開放資源也提高了勞動者的就業能力。


商務部數據顯示,到2020年3月,全國農村網商突破1300萬家,吸引了大批農民工、大學生、退伍軍人返鄉創業。滴滴平臺上,有51.5%是農民工、12%是退役軍人、6.7%是建檔立卡貧困人員,這些都是國家重點關注的就業群體。2019年在美團平臺就業的外賣騎手共有398.7萬人,其中建檔立卡貧困人口,占比約6%。疫情爆發后,從1月20日至3月18日,美團平臺新注冊的有單騎手數達到33.6萬人。平臺成為就業蓄水池,特殊時期有效發揮了穩就業的作用。此外,各類靈活就業平臺也通過帶動上下游產業發展,間接創造了更多就業機會。


另一方面,不可否認的是,新就業形態還有一定的替代效應。如“機器換人”等形式直接替換勞動,導致一些崗位被淘汰;簡單勞動崗位的用工需求正在快速減少甚至消失;還有一些諸如新聞報道、翻譯等非程序化崗位也在一定程度上被替代,用工需求也存在減弱趨勢,這些都將導致技術性失業增加。


世界經濟論壇發布的《2018年未來就業報告》顯示,到2022年,機器將覆蓋全球42%的工作任務,這一數字遠高于當前的29%。而在三年后的2025年,機器所占份額還將進一步增長至52%;報告同時也指出,若有適當的就業技能再培訓,屆時全球將新增1.33億個職位,前景還是頗為樂觀。

新就業形態發展面臨制度障礙


疫情沖擊下,今年就業形勢較往年更加嚴峻:1-3月,全國城鎮新增就業229萬人,同比減少95萬人,3月份環比降幅收窄。3月份城鎮調查失業率5.9%,環比小幅回落。一季度末全國城鎮登記失業率3.66%。


在內需恢復緩慢、就業復蘇面臨巨大壓力的同時,疫情還在全球范圍內擴散,世界經濟社會秩序面臨巨大沖擊和不確定性。國際機構紛紛下調今年經濟增長預期。世界貿易組織預測今年全球貿易將暴跌13%至32%,全球經濟增速將至少下降2.5%;國際貨幣基金組織對今年全球經濟增長進行了史上最大幅度的下調,預計今年全球經濟將萎縮3%,為上世紀30年代大蕭條以來最糟經濟衰退。外需面臨大幅下降的背景下,勢必會使穩就業難度更大。


這種形勢下要“穩就業”和“保就業”,新就業形態尤其需要作為重要的發力點。今年政府工作報告指出“我國包括零工在內的靈活就業人員數以億計”,要求“千方百計穩定和擴大就業”。但另一方面,當前我國新就業形態發展仍面臨諸多“短板”和制度障礙:


疫情沖擊下中小微商戶經營壓力顯著增大。中小微企業是吸納就業的重要主體,提供了80%以上的就業崗位,尤其是各類平臺上匯集了大量的中小微商戶。疫情沖擊下許多中小微商戶線下經營活動驟然停擺、營業收入基本斷絕,仍然面臨高昂成本壓力;業務向線上轉移過程中也面臨原材料供給困難、配送人員短缺等問題;國家推出的各項扶持政策在各地落實的進程不一。若不能盡快破解中小微企業的困境,穩就業勢必面臨巨大挑戰。


新業態就業人員的社會保障亟待加強。目前關于靈活就業人員以個人繳費方式參與養老、醫療等社會保險,雖然已經有了制度化通道,但由于申報手續復雜、個人繳納費用高、最低繳費年限長、異地轉移接續關系困難等問題,導致靈活就業人員參保意愿嚴重不足。


工傷保障不足的問題尤其突出。新業態就業人員,特別是平臺就業人員以農民工為主,大多數都在老家農村參加了居民養老、醫療保險等,但其工作環境復雜、強度大、工傷高發。


現行《工傷保障條例》規定,參保職工必須具有勞動關系,且由雇主繳費。新業態從業人員普遍是靈活就業或自我雇傭,絕大多數與互聯網平臺之間并不存在傳統的法定勞動關系,而且多數存在“多平臺同時就業”情況,難以滿足現行工傷保障制度的參保條件。與此同時,現行的商業保險產品普遍存在保障范圍窄、標準低、理賠難和繳費偏高等問題,難以充分解決新業態就業人員的工傷保障問題。


就業統計以及與就業相關的法律法規,并沒有將靈活就業納入其中。


《勞動合同法》僅對勞務派遣這一特殊的靈活就業方式設定了一些條款,而《就業促進法》作為我國就業領域最重要的法規,也都未提及靈活就業這個概念。實踐層面看,關于靈活就業人員的工傷賠償責任認定、平臺的社保繳納義務也缺乏明確規定。公共服務所提供的職業培訓、職業指導等,仍然以存在傳統勞動關系的專職勞動者為主,往往忽視了廣大靈活就業群體的服務需求。


平臺經濟發展面臨諸多制度障礙,尤其是新業態監管中地方自由裁量權過大和監管部門之間協同不足問題突出。


為了鼓勵平臺經濟發展,有關部門往往會明確監管的基本方向和原則,在具體的實施細則方面則給予屬地較大的自由裁量權,致使各地在準入標準、監管方式、違規處罰等方面存在較大差異,平臺企業需要投入大量的精力和資源滿足不同屬地的合規要求。同時由于當前許多領域監管制度還在逐步完善中,部門之間職責交叉、責任不清、權責缺失等問題大量存在。

幾點建議


發展新就業形態既是民生問題,也是經濟社會發展問題。對于當前面臨的各種障礙和短板,需要順應大勢所趨,以問題為導向,以“鼓勵創新、包容審慎”為原則,以制度創新為抓手,在深化改革和創新發展中加以解決。


一是加大對中小微經營者的政策扶持力度。


近期看,為應對疫情影響,需要繼續加大對小微經營者的減稅降費力度,引導銀行等金融機構多渠道多種方式為小微經營者提供資金支持,使更多的小微經營者能夠順利渡過疫情難關。積極推廣消費券、抵扣券等刺激政策,以提振居民的消費熱情和消費信心。鼓勵有條件的地方,針對小微經營者發放現金補貼。進一步降低各類生活服務業的市場準入門檻,簡化證照辦理流程,為更多的小微創業者提供便利。


重視和發揮大型平臺企業作為全鏈路對接零散商戶方面的中樞作用。利用平臺加大面向中小微企業的政策宣貫。引導和鼓勵平臺企業加強對入駐商家的支撐和服務力度,不斷擴大平臺服務供給;研究和制定相關政策,對于幫扶效果好的平臺企業予以支持。支持平臺通過提供智能硬件、數字平臺、線上服務等方式幫助中小商戶進行數字化改造。


二是建立健全適應平臺經濟靈活就業的政策體系和社會保障體系。


就業政策方面,將靈活就業納入立法內容或計劃,引導和鼓勵地方政府研究制定促進靈活就業的政策制度。以包容審慎為原則,支持企業靈活用工,支持發展各類共享用工和就業保障平臺。充分發揮第三方平臺在促進共享員工企業供需匹配、員工轉移各環節流程快速執行、簡化用工流程及用工過程中費用結算、稅務申報、法律咨詢、糾紛解決等方面的作用。對依托平臺企業靈活就業、自主創業的人員,提供和落實相關的就業創業扶持政策。


社會保障方面,加快推進新業態從業人員職業傷害保障試點工作,探索建立適應靈活就業特點的勞動合同制度及社保繳納規定。適應新就業形態發展趨勢和要求,積極探索建立適應靈活就業人員特點的失業保險制度體系,擴大制度覆蓋范圍;根據就業形勢和工作重點的變化,將失業保險政策的費率調整、穩崗返還、技能提升、促就業服務等作為就業優先政策的調控工具,使之在保民生穩就業中發揮更大作用。


三是持續推進有助于平臺經濟發展的制度創新。


我國在2019年底出臺的《關于進一步做好穩就業工作的意見》就明確提出要加快落實促進平臺經濟規范健康發展的指導意見,促進新產業新業態新模式快速發展;今年3月召開的國務院常務會議再次強調,要對“互聯網+”、平臺經濟等加大支持力度,發展數字經濟新業態,催生新崗位新職業。


因此,需要持續深化平臺經濟領域“放管服”改革,探索推進適應新業態發展要求的制度創新。深入推進“互聯網+監管”和基于信用的差異化監管等創新模式,加強事中事后監管。不斷完善和優化“互聯網+政務服務”,依托一體化平臺提供包括政策匯聚、查詢、解讀、反饋等在內的政策服務和包括在線營業證照、購銷憑證認定和查驗等在內的政務服務。引導和鼓勵地方創新,探索建立平臺經濟領域創新改革的容錯糾錯機制和實施細則。


(作者:國家信息中心信息化和產業發展部 于鳳霞  原文刊發于《中國改革》2020年第4期)
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