政府數據開放與創新發展實踐
來源:大數據部 ??時間:2020-02-28

 

摘要:數字經濟時代大數據資源已成為驅動經濟轉型發展、服務民生建設、創新社會治理模式的核心要素,是培育新經濟、新動能的土壤。政府部門是權威數據的最大擁有者,掌握著社會絕大部分(約80%)的數據,交通、金融、電信、工商、衛生等行業都積累了大量數據。加快建設政府數據開放,對于豐富社會信息資源,提升政府社會治理能力和公共服務水平,優化產業結構和經濟運行機制,促進大眾創業、萬眾創新,推動經濟社會高質量發展具有重要意義。

一、引言

2009年起,隨著一系列諸如《透明和開放的政府》、《開放政府令》、《電子化政府執行策略》等政策法規的出臺,美國成為全球首個推廣開放政府數據的國家,并在全球范圍內掀起了一波開放政府數據的浪潮。2013年6月,法國、美國、英國、德國、日本、意大利、加拿大和俄羅斯八國集團首腦在北愛爾蘭峰會上簽署《開放數據憲章》,世界各國政務數據資源開放的呼聲愈發高漲,各國、各地區將憲章做為開放數據的重要依據和原則,相繼拉開了政府開放數據的大幕,已有英國、美國、加拿大等70多個國家聯合建立開放政府伙伴關系,正按計劃有序公開重要的政府公共數據,數據開放已經成為當今世界各國的共同趨勢。

二、美國數據開放的經驗及啟示

美國作為政府開放數據的倡導者和先行者,在加強開放政府數據與合作共享方面也一直走在世界前列。通過對美國政府數據開放推進機制、開放動力、開放成效、合作模式及安全保障機制等方面的研究,以期借鑒他們的成功經驗,為我國更好地開展政府數據開放提供借鑒和參考。

(一) 數據開放推進機制

美國政府數據開放以2009年奧巴馬政府發布《透明開放政府備忘錄》為標志。十年來,美國持續深入政府數據開放,總體上經歷了三個階段。

第一階段:政策提出和推進階段(20092010年),重點是建章立制,開展技術手段建設。20091月,美國聯邦政府發布《透明開放政府備忘錄》,提出建立透明、開放、合作政府。5月,政府數據開放網站Data.gov上線,要求各部門在60天內公布開放政府計劃,并把首批開放數據上傳到Data.gov網站上。12月,美國總統辦公室、管理與預算辦公室聯合發布《開放政府指令》,要求聯邦政府各部門在45天內,在Data.gov網站上至少再開放3項高價值數據。20107月,管理與預算辦公室發布《開放政府計劃》,進一步推動各部門形成階段性開放數據計劃。

第二階段:政策健全和完善階段(20112013年),重點是規范開放,完善推進機制。20118Data.gov網站進行了改版,具備高級搜索、用戶交流和API調用等新功能。這一時期,還先后發布了《數字政府:建設21世紀更好服務美國人民的信息平臺》、《開放數據政策——將信息作為資產進行管理》以及《實現政府信息公開化和機器可讀取化總統行政命令》等一系列文件,進一步完善美國政府數據開放的推進體系、管理框架和開放利用標準,提升了數據資源的開放性和互操作性。

第三階段:總結開放和再推進階段(2014年至今),重點是總結經驗,尋求深化開放對策。2014年,白宮發布《抓住機遇、守護價值白皮書》,總結美國大數據中的隱私保護政策和立法,夯實數據開放的安全圍欄。2015年以來,多方論壇和峰會成為各行業逐步推動各領域數據開放的主要手段。201510月,美國住房和城市發展部圍繞政府開放數據在社區服務方面的最佳實踐和未來展望,舉辦了開放政府和技術博覽會。2016年,聯邦政府舉行開放數據圓桌會議,對聯邦政府部門數據開放進行全面總結, 2018 年12月,美國國會兩院通過了《開放的、公開的、電子化的及必要的政府數據法》(簡稱數據法),意味著美國政府在開放度上取得了又一次的歷史性勝利。

(二) 數據開放動力

美國之所以大力推動數據開放,主要動力包括兩個方面:從政府角度來看,一是通過公眾的專業素養與知識來協助政府解決公共事務,從而提高政府治理能力,二是提升供公眾對聯邦政府相關數據收集和利用能力,加快信息化和民主化建設進程,提高政府效能;從經濟角度來看,社會公眾能通過對開放數據的再利用創造出新的經濟價值,激活社會創新。最終通過數據開放,培育新型產業,帶動產業發展。

(三) 數據開放成效及合作模式

經過10年發展,Data.gov開放的數據集由最初的47個增加至23萬個,數據開放成效不斷顯現,基于房地產、氣候、農業等重點領域的開放數據,已涌現出一大批數據驅動服務企業,數據生態正逐步成型。美國的開放生態不僅僅是開放網站,而是由多元參與共同維持的一個生態體系。

 

1 美國數據開放生態體系示意圖

美國的開放網站的開發者欄目中加入了Github網站的連接??梢允归_發者直接跳轉到Github網站上獲取相關的技術支持,作為開發者利用開放數據開發軟件的載體。

陽光基金會(Sunlight Foundation)是美國的一個全國性、無黨派的非營利組織,這個非盈利組織的目標就是使用技術來增強政府的透明度和問責制。在Data.Gov上線的同一天,陽光基金會宣布設立25000美元的獎金,舉辦程序員公共數據開發大賽,促進公眾參與,集思廣益,提高政府數據的創新利用價值。

為促進開放式創新,培育開放應用生態, Data.gov 網站上設置了Challenge 欄目,通過Challenge.gov挑戰競賽,“尋求者”向公眾提出問題或疑問,“解決者”回應并提交解決方案,代理機構僅支付符合標準且被選為獲勝者的解決方案。

(四) 數據安全保障機制

美國十分注意數據安全,從組織、法律、技術等方面加以保障。在組織保障方面,聯邦政府通過設立聯邦貿易委員會等專門的機構,依法對所有上傳到開放數據網站上的數據進行保護、管理與監督;在法律保障方面,2010年3月美國預算管理辦公室發布《隱私保護指令》,要求聯邦各機構在執行數據開放時,必須遵守現行的相應隱私政策和法規;2018 年12月,美國國會兩院通過了《開放的、公開的、電子化的及必要的政府數據法》(簡稱數據法),將確保聯邦政府發布有價值的數據集、遵循數據管理的最佳實踐,并承諾以非專有的電子格式向公眾提供數據;在技術保障方面,通過制定參與主體間的共同協議規范開放數據的管理,通過系統測評,前置身份認證、身份識別模型等技術保障了隱私安全。除政策與立法之外,美國政府還主張加大隱私保護執法力度,加強推進隱私保護的國際合作,與其他國家共同維護開放數據的安全。

三、我國數據開放建設現狀及體系建設

(一)我國數據開放建設現狀

在國外積極推動數據開放的大背景下,上海大膽嘗試,積極推動數據開放,在2012年,上海公共數據開放網站作為全國首個公共數據開放平臺向社會發布,在上海之后,陸續有北京、湛江、無錫等地也建設了自己的開放網站,在2015年出臺《促進大數據發展行動綱要》(國發〔2015〕50號)以后,全國數據開放呈現爆發式增長,截至目前,全國已有90余個地方建設數據開放平臺,各地上線路線圖如下圖所示:

 

2 國內數據開放趨勢圖

(二)我國數據開放體系建設

受國外數據開放啟發,結合我國現實需要,我國數據開放的意義主要是通過搭建數據開放平臺,將政府可開放的數據資源做為生產資料,面向全社會開放,社會中的企業、個人、研究機構和各院??梢愿鶕约旱男枰?,形成論文、分析報告、應用app等數據產品,企業、個人與各科研機構可以展開生態合作與交易,共同形成開放的生態社區,共同打造數據文化。同時,企業、個人和科研機構,可以將這些數據產品以及他們所產生的社會化的數據反哺給政府,從而提升政府的治理能力和服務水平。我國數據開放生態體系如圖所示:

3 國內數據開放生態體系示意圖

數據開放的意義不僅在于加快民主化進程,推進政府公信力,更重要的是通過數據的利用,培育創新文化,讓人民重視數據、尊重數據、利用數據,并創造更多的社會價值。目前各地都已經認識到數據開放的價值和意義,正積極推進公共數據開放相關工作。

四、我國數據開放建設面臨的問題及推進思路

雖然我國在推動政府數據開放方面做出了一些實踐探索,部分地方政府在開放數據、引導社會力量參與等方面已經取得了一些進展,但目前國內數據開放還面臨很多問題,比如概念不清,什么是公共數據資源,數據開放與數據共享關系、數據開放與大數據的關系、數據開放與數據交易的關系與界限不清晰;數據開放缺乏統一的標準規范,沒有相關的政策、標準規范和保障制度;缺少數據安全與數據質量保障機制;不清楚如何推動數據開放等等。要想推動真正意義的數據開放,享受數據開放帶來的紅利,應從以下三個方面著手:

首先,應準確理解數據開放的概念和原則,理清數據開放與信息公開、數據開放與數據共享、開放數據與大數據、數據開放與數據交易之間的關系和區別。準確地理解數據開放對于推動其實踐和研究至關重要,各級政府、公共企事業單位應加強培訓教育,提升各單位對于數據開放的定義、原則和標準的理解,厘清其與相關概念之間的聯系和區別,提高開放數據意識和能力,推動真正的數據開放。

其次,應根據國家有關政策要求,對數據開放平臺進行總體規劃設計,選擇合理的建設模式,目前國內省級開放平臺有三種建設模式:第一種是省統一建設,例如山東省,由山東省統一建設開放平臺,為各地市提供數據存儲、安全,門戶個性化定制的服務,各地市,只需要使用省平臺統一分配的賬戶進行開放數據的填報和信息維護工作。這種模式的特點是,建設成本低,標準統一,便于管理,同時對省級平臺的技術、安全等要求較高。第二種是省市分別建設,例如廣東省,由省、市分別建設各自的開放平臺,開放資源分散存儲,開放目錄向省級集中,省級主管部門通過制定統一的標準約束和指導各地市平臺的建設。第三種是省市獨立建設,省、市分別建設各自的開放網站,平臺及數據相互之間沒有關聯,這種模式是目前各地在建設開放平臺時普遍存在。如果僅從解決開放平臺有無的角度,初期可以采用省市獨立建設的模式,但是在頂層設計和后繼規劃中應考慮省市之間的級聯關系,有條件的建議優先省市統一建設模式。

最后,制定配套的保障機制,在組織保障、制度和規范保障、安全保障等方面進行合理規劃。在組織保障方面,應明確信息化主管部門職責分工,如信息中心、大數據局、網信辦等;明確牽頭負責數據開放工作的內設機構,建立數據開放專人專崗管理制度,定期對數據開放相關人員開展培訓,提高業務及技術能力;成立公共數據開放專家委員會和應急安全保障小組制定政府數據安全應急預案,定期開展安全測評、風險評估和應急演練,及時采取應急措施。在制度和規范保障方面,制定數據開放管理辦法,通過立法,明確各有關單位權責利,規定各單位開放數據流程,從數據集的選定、數據元審核、采集、發布、下線全生命周期的管理規范;制定數據開放有關標準規范,明確定義數據開放的總體標準、術語標準、元數據格式標準、接口規范、平臺建設標準等;制定開放平臺運行保障制度,建立績效考核評價制度,開放工作納入年度考核,形成對各單位的正向激勵機制和反向約束機制等等。在安全保障方面,安全包括數據開放平臺安全和開放數據安全,通過制度和技術加以保障。制度保障上, 2019年5月28日,中央網信辦發布了《數據安全管理辦法》(征求意見稿), 主要對數據收集、數據處理使用、數據安全監督管理進行規定,要求各地在推動數據開放工作時嚴格遵守。技術保障上,除了網絡安全,系統安全以外,可借助分布式存儲、沙箱、區塊鏈等技術手段,保證技術安全,通過授權使用、過程數據不留存、原始數據不出政務云等手段實現管理安全。

五、展望

當前,各界已經普遍認識到了數據開放的重要意義,正積極推動數據開放建設,但總體來看,我國數據開放體系建設仍處在發展的初級階段,推進數據開放生態體系建設將是未來較長一段時間內需要持續努力的方向。目前國家公共數據開放平臺正在規劃建設中,隨著國家公共數據開放平臺的建設上線,勢必會在全國范圍內,帶來新一輪數據開放建設熱潮,我國數據開放體系建設即將進入爆發期、黃金期!數據開放是提高政府治理能力,推動數字經濟、數據產業發展,締造數據文化的重要平臺,數據開放建設不只是政府上線的一個工程項目,更是一個需要持續運營的平臺,需要集眾智、聚合力共同推動數據開放生態體系建設,為推動更高層次數字中國建設匯聚新動能。

 

作者:張峰,浪潮集團數字政府事業部總經理

 

(本文發表于由國家信息中心數字中國研究院編輯出版的《數字中國建設通訊》2019年第5期)

 

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