掌握創新規律,確保政策精準到位
來源:信息資源開發部 ??作者:薛瀾 ??時間:2017-07-17
    2017年7月5日,清華大學公共管理學院院長薛瀾出席由國家發展改革委指導,國家信息中心主辦的首屆戰略性新興產業發展高峰論壇,并發表主題演講。薛瀾指出,“十二五”戰略性新興產業取得非常重要的成果,政府的各種政策對戰略性新興產業的發展引導起到了重大的作用。經過梳理和回顧發現,目前戰略性新興產業發展面臨一些新的局面,基于對新局面的判斷,提出對下一步推動戰略性新興產業創新驅動發展的一些基本的思考。

    一、戰略性新興產業政策回顧
    “十二五”期間,國務院和各個部委,還有包括省市自治區,出臺了很多政策,其中國家層面的政策多達550多條,30多個省市為培育發展戰略性新興產業也出臺大量的政策和支持措施,可以說這些政策為戰略性新興產業發展提供了重要的保障。經過統計分析,按產業領域來看,綜合領域一共有58條主要的政策和文件出臺,具體產業領域中節能環保出臺政策最多,因為節能環保綜合性比較強,所以出臺政策數遙遙領先,有184條的政策,其次是新能源,然后是新一代信息技術等等。
    按政策類型來看,可以把這些政策分為三大類:一類就是所謂的供給型政策工具,就是政府的政策推動創新,給市場提供更好的技術和知識等等,包括人才培養。第二類的政策是環境型政策工具。第三就是需求型的工具,主要從市場角度考慮的。從三大類政策的具體領域來看,環境型政策工具中的目標規劃是最多的,在“十二五”時期各地方政府出臺了一系列的發展規劃;其次是環境型政策工具中的法律規范,然后是供給型政策工具中的技術支持,以及其他各方面政策工具。
    正好前兩天看到一個報告,是關于全國產業引導基金的情況,目前戰略性新興產業在經過前期培育引導之后,現在實際上到了產業發展的重要時期,需要大量的資金的支持,而實際上全國絕大部分產業引導基金都是和戰略性新興產業密切相關的基金。最近幾年,產業引導基金發展非常高速,一個是基金的數量增長非???,另外一個是目標的規模,規模非常大。
    產業引導基金地區分布來看,截止2016年底,東北地區是48支基金,引導基金的規模是400多億。東南沿海這一帶規模非常大,5000多億,有300多支基金。西南地區也有,引導基金數量也很大,尤其成都非?;钴S。中南地區、西北、華北地區也有不少??梢哉f,這些引導基金遍布全國各地,以各種各樣的形式推動戰略性新興產業發展。

    二、戰新產業政策面臨的新局面
    通過前面的回顧可以看到,實際上政策的推動其實取得了非常大的作用。關于新的局面其實現在可以看到的討論比較多,就是所謂第四次工業革命,前一段時間剛剛在大連舉辦的夏季達沃斯論壇也是特別關注這方面的發展。第四次工業革命發展是一組技術,包括了智能制造、人工智能、通訊革命和新能源革命,虛擬現實,無人駕駛,以及生物醫藥各方面的技術等等。
    世界經濟論壇2015年9月對超過800名IT專家和企業經理調查數據顯示,大多數人認可到2025年,10%的人穿著與互聯網相連的衣服,90%都是無限和免費存儲空間,美國出現第一位機器人藥劑師,3D打印汽車產生,大數據資源替代統計調查,植入式手機商業化實現等?,F在我們看起來還比較陌生的這些技術,到2025年幾乎都是要呈現的。其中,唯一一個大家對其半信半疑的是“第一個人工職能機器人擔任董事會成員”,只有不到一半的人相信。不管怎么說,基于各種各樣的問題,前三次工業革命中國無緣參與,但在當前的第四次工業革命中,應該說中國是完全有機會的,可以說戰略性新興產業對中國加入到第四次工業革命應該說是起到關鍵的作用。
    當然另外一點也是要關注的,就是我們在整個的這一輪新的技術發展過程中,對社會的影響其實也要格外的關注。牛津大學馬丁學院的研究發現,可能2010年的很多職業,說不定在今后十年、二十年將近一半被機器人或者人工智能所取代。特別希望,在各方面支持下,也許能夠做一個研究,到底哪些新的產業,哪些新的職業能被創造出來,這一點尤其對高校特別重要。因為我們高校培養的專業很多都是過去工業時代的專業,未來新的需要,有哪些新的工作,我們需要做準備,這方面我們需要有一點前瞻性,所以這方面的一些影響可能我們還需要更多的關注。
    前三次工業革命中國發展很靠后,那種社會影響程度中國沒有經歷過。實際上那些前沿的國家已經經歷了,很多的社會影響通過各種的方式解決了,到我們更多是直接用?,F在我們跟所有的國家是一起在最前沿的,這樣很多社會影響對我們會是直接的,不管正面還是負面的,會直接感受到,所以需要加強這方面一些研究。

    三、“十三五”戰新產業政策需要考慮的若干問題
    當然新形勢下一些問題同樣需要關注,一是如何理清不同概念。比如在達沃斯論壇,有人說中國搞研究的,整天出新名詞,一會兒高技術產業,然后又一個戰略性新興產業,現在又第四次工業革命,現在都搞不清楚是什么。其實這些產業背后的機理還是有一致性的,當年討論高新技術產業,背后非常核心的就是產業的研發強度比較高的我們認為是高新技術產業。那么實際上,現在看第四次工業革命核心的一些技術,其實它確實研發的強度比較高了。而戰略性新興產業就是創新的突破和社會需求的有機結合,確實發展到今天有很多新的社會需要,確實需要通過技術創新來滿足。所以其實也是某種意義上的高新技術的延展。
    二是建立新的統計體系。中國今天能夠進入到第四次工業革命,并且和很多主要的國家一起并駕齊驅,應該說中國極早的在戰略性新興產業布局,特別是在金融危機以后在培育戰略性新興產業方面做了布局的作用。所以今天中國能夠在第四次工業革命能夠有這樣的地位,與戰略性新興產業的發展密切相關的。戰略性新興產業的培育和發展為我們今天創造了這樣的局面,我想這個也是在很多方面需要建立一個體系,產業怎么融合,怎么區分,這方面還有一些工作需要做。
    另外一點就是創新政策和產業政策怎么協調。在前期的培育戰略性新興產業發展過程中,可能注重創新的政策更多一些。在產業發展政策上可能相對來講還沒有成為它的重點,但是現在可能到了壯大發展階段,“十三五”期間要成為它的支柱,這樣可能在產業政策可能需要進一步地在這個方面有深入的研究,然后二者之間更好地協調。
    還有一個問題就是技術創新和商業模式創新的協調??傮w來講,應該說中國是高度重視技術創新,但是相對來講,對于商業模式創新,可能還是重視不夠,政策對于推動引導商業模式創新是需要進一步加強的。
    另外就是顛覆性創新收益和成本的協調。顛覆性創新確實非常好,能夠帶來更多的社會效益,但如果仔細分析,其實很多收益是被創業者和風險投資拿走的。不過,顛覆性創新也有相當的社會成本,對原來的這個產業的顛覆性的影響,過去這個成本很大程度被政府和社會承擔下來,下一步其實也要考慮,怎么能夠讓這個成本能夠更合理地分擔起來。大家可以看到,目前技術創新各方面的推進是很快的,但是另外一點社會不公平的現象也是在加劇,所以怎么通過創新,不但能夠給社會帶來普遍的收益,同時尤其是對降低社會不公平這方面也能夠做出貢獻。

    四、推動戰新產業創新發展的思考
    最后是關于推動戰略性新興產業創新發展的一些思考。第一點是拓展創新的內涵。除了基本的創新內涵,要特別注重商業模式和文化創意,有很多的數據顯示,我們在相關方面的出口幾乎可以忽略不計,但是進口額度巨大,今后還有很多工作要做的。
    第二點就是要掌握創新規律,確保政策的精準到位。過去已經出臺了很多政策,但是我們現在的政策主要做加法,可能有時候還要做一些減法。我們現在的扶貧講精準到位,其實產業政策、創新政策是不是也要有所考慮。在創新這個領域,最近我們也做了一些分析,針對基本創新模式,在傳統制造業領域最為普遍,例如產品創新、工藝創新等等,通過研發產生專利,專利的應用提供新產品、新工具。我們傳統的政策工具也是鼓勵研發,保護知識產權,這個仍然是我們創新政策的基石,不能動搖。針對戰略導向創新模式,像在國防、重大基礎設施、重大公益需求,這些領域需要戰略導向創新模式。這類創新模式政策的考慮首先要有明智的戰略研究、戰略選擇,這個其實非常重要的;其次就是要有穩定的公共投入,這類項目可能政府的公共投入比較大;再就是高效的溢出機制,就是投入它之后,更好地發揮對社會的影響,這方面我們目前可能還需要加強。針對新經濟創新模式,在互聯網經濟,新興服務業,創意產業等領域,這方面創新是非常關鍵的。需要一個寬松的創新環境、充足的風險投資以及適應性的治理的有機結合。這三類不同類型的創新模式,所需要的政策和政策環境還是一些差別的,所以我們怎么把這些規律掌握的更清楚,從而使我們的政策更好地推進創新,這個是我們下一步需要加強的。
    第三點是注重顛覆性創新,也注重漸進式創新。顛覆性創新大家很清楚,我們在重視顛覆性創新的同時對漸進式創新那塊其實也還是要關注,因為中國地域廣闊,很多的沿海地區,一些領先的企業用的第四代工業革命的技術,但是我們可能很多比較落后的地方或產業,可能還在用第一代、第二代工業革命的技術。所以怎么樣能夠把這個技術更快地有效地推進擴散,對中國這個大國來講是很重要的。
    第四點是政府鼓勵企業創新的政策需要改革,在鼓勵研發同時可能要考慮營造生態環境。從政策研究的角度,我們原來總是希望做成功的例子,研究把成功的例子怎么推廣,但是回頭來看,其實很多成功的例子其實是個案,真正想廣泛的推廣有時候很難,不是具有普遍規律的,反而是很多失敗例子背后有很多普遍規律的。但是非??上?,我們研究失敗的案例是非常不容易的,所以這方面怎么從普遍的,失敗的案例提煉這個教訓,也是我們下一步需要考慮的。另外就是怎么消除創新的障礙,例如要重視大型國有企業,更要重視中小民營企業創新。此外,要注重企業和研發機構,也要重視中介機構和創新平臺,像啟迪科服這方面做得比較好。
    第五點是加強創新的規制,構建合理的創新治理體制。實際上創新是為社會造福的,這一面是主流的,另外它也是非常復雜的社會活動,尤其是新技術的應用本身有很多的風險。比如基因檢測,中國發展非???,基因檢測的臨床應用確實也給我們帶來很大的福音,可以使治療更加有效,但是基因檢測如果不能很好地有效地規制,包括如何避免對檢測的結果合理地解讀以及技術的濫用,不然負面影響也會很大,另外這些信息是屬于個人隱私,其實有很多問題需要關注的。我們的一方面需要引導創新的發展,另外一方面也要控制這個創新可能帶來的風險,同時在分配創新的各種收益方面,政府的政策可能還需要發揮更大的作用。另外一點,要加強創新對社會影響的意見和評估分析。技術發展,尤其是這些前沿技術肯定有很多的方向,需要我們有一些預見性,盡可能的趨利避害,使得發展方向和社會的需求有效的結合起來。最后就是在創新治理體系里面,如何讓社會各方面有效的參與,目前看來也是非常重要的。首先要提高公共科學素養是一個基礎性的工作,另外要打通風險交流的渠道,建立風險交流平臺,還要構建政府、科學共同體及公眾參與的創新治理體系,這個也是我們下一方面的艱巨任務。


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